MODELO DE SOCIEDAD MODELOS COLOMBIANOS A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
Aunque los economistas no acostumbramos a discutir temas constitucionales, he considerado de interés compartir con ustedes este articulo que me solicitaron sobre el impacto económico y social de la Constitución de 1991 en Colombia para un libro que celebrara sus 20 años de Vigencia.
El “modelo económico” en la Constitución
Mientras algunos critican la Constitución de 1991 por demasiado “intervencionista” y “ garantista ”, otros la tachan de “neoliberal y “privatizadora”. Los constituyentes consideramos en su momento que este es un debate estéril, basado en un supuesto erróneo y superado: que Estado y mercado son necesariamente antagónicos. Por el contrario, amparados en la concepción moderna de la economía institucional que reconoce la acción dinamiza dora de los mercados, pero que enfatiza como el mercado no opera bien sin instituciones fuertes, nos guiamos por el principio de “tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario”[1]. En adición, consideramos que el Estado tiene una función distributiva insoslayable: la de garantizar el acceso de todos los ciudadanos a un empleo digno, a la educación, la salud, la protección social y los servicios públicos.
Bajo estos principios, la Carta protege y estimula los derechos a la iniciativa y propiedad privada pero, al mismo tiempo, les impone obligaciones sociales y ecológicas y los sujeta al interés general. De una parte, la Carta exige que “El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional [2]” y establece la libre competencia económica como un derecho colectivo que permite a cualquier ciudadano interponer acciones populares contra cualquier actuación oficial o privada que limite la concurrencia en el mercado, en detrimento de otros productores o del consumidor.
Pero, de otra parte, permite que la Ley delimite “el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación” Por esta razón, otorgo protección absoluta a “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo y el patrimonio arqueológico de la Nación”. Al amparo de esta norma Colombia ha restituido una parte considerable de su territorio a la propiedad comunal de grupos indigenas y mantiene hoy una vasta red de parques naturales para la protección de la biodiversidad. Y, en forma más general, la Carta doto al Estado de amplios poderes de intervención “en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados” “con el fin de “conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.
Los servicios Públicos
Este sano balance entre iniciativa privada e interés general tuvo un desarrollo de particular importancia con respecto a los servicios públicos. La Carta estableció un marco que garantiza el derecho a la participación de la empresa privada y la comunidad organizada en la prestación de estos servicios, pero mantiene en el Estado la obligación de regular y supervisar su prestación para “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. Para estos fines exigió al Congreso que estableciera un régimen legal para los servicios públicos domiciliarios, hasta entonces inexistente, y creo la Superintendencia de Servicios Públicos, con el derecho sancionar e intervenir las empresas prestadoras, de capital privado u oficial, que incumplieran sus obligaciones para con los usuarios. Desarrollando estos mandatos el Congreso expidió en 1993 y 1994 las Leyes de Servicios Públicos, Electricidad y Telecomunicaciones, que crearon las Comisiones Autónomas de Regulación, promovieron la competencia en la prestación de estos servicios y organizaron un sistema de subsidios cruzados que hiciera posible simultáneamente la viabilidad financiera del servicio y el acceso a grupos de ingresos bajos. Al amparo de estas normas el país logro un aumento notable en la cobertura, eficiencia y calidad de los servicios públicos domiciliarios, vinculando capitales privados en mayor proporción que cualquier otro país en la región, excepto Chile, y el Estado pudo destinar una proporción creciente de sus recursos a los servicios básicos de educación y salud.
Derechos economicos, sociales y colectivos
El Estado Social de Derecho establecido en la Constitución de 1991 se fundamenta en la definición y protección de los derechos individuales y colectivos. Acá de nuevo se pone de manifiesto un cuidadoso balance entre derechos individuales e interés general. Por una parte, se obliga al Estado y los ciudadanos a proteger una larga lista de derechos individuales de carácter fundamental o económico y social. Pero, de otra parte, se les obliga a proteger “los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica”. Cualquier ciudadano participar en su defensa a través de las acciones populares, un instrumento jurídico prestado de la tradición constitucional anglosajona, con algunos antecedentes en nuestro código civil de 1887. La Corte Constitucional ha sido cuidadosa en sopesar los derechos individuales y los derechos colectivos, cuando estos entran en conflicto, en particular en lo que respecta al medio ambiente, al espacio público y a la seguridad y salubridad públicas.
Pese a lo anterior, hay quienes critican la Carta Constitucional por su carácter excesivamente “garantista” de los derechos individuales. Así, por ejemplo, buena parte de los economistas colombianos consideran que la Constitución no tomó adecuadamente en cuenta las restricciones de recursos que limitan la capacidad de un Estado y una sociedad en desarrollo como la nuestra, para garantizar ambiciosos derechos económicos y sociales a todos sus ciudadanos. Señalan, no sin razón, como algunas sentencias de la Corte Constitucional (con las que, a mi juicio, la Corte invadió la órbita de otros poderes públicos y fue mucho mas allá de lo que establecían las normas constitucionales) han tenido un efecto perverso sobre el funcionamiento y la viabilidad financiera del sistema de aseguramiento de salud y del mercado de crédito a la vivienda, así como sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas nacionales[3]. Además, observan cómo estas disposiciones han conducido a grandes inequidades entre los ciudadanos.
Estas legítimas preocupaciones llevaron al actual Gobierno a proponer una enmienda que elevaría la sostenibilidad fiscal a la categoría de principio constitucional, buscando restablecer un balance entre la defensa de los intereses individuales y los colectivos. Algunos sectores manifestaron la preocupación de que, en tal caso, se podrían restringir exageradamente los derechos económicos y sociales. Se llego al débil compromiso de incorporar la sostenibilidad fiscal como un “criterio” constitucional, creando además la figura del “incidente fiscal” que permita al Gobierno demostrar efectos nocivos sobre la sostenibilidad fiscal ante determinadas decisiones de la Corte. A mi juicio, lo adecuado hubiese sido reconocer expresamente que la sostenibilidad fiscal es un derecho de carácter colectivo. La Corte, como indique atrás, ha sido siempre cuidadosa en balancear la aplicación de los derechos individuales y los colectivos, imponiendo límites a los primeros cuando amenazan la integridad de los segundos.
De otra parte, varios comentaristas observan de que si bien la Carta condujo a un rápido crecimiento del “gasto social”, los exiguos resultados efectivos en materia de educación, salud, reducción de pobreza y desigualdad, no se compadecen con el esfuerzo realizado. Esto es indudablemente cierto y comprueba que los logros en estas materias no dependen tanto de las normas constitucionales y legales, ni siquiera de la cantidad de recursos asignados, sino de la calidad de las políticas publicas y de las instituciones que las adoptan y ejecutan.
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